21世纪经济报道记者王峰北京报道 学前教育立法迈出了实质性一步。

6月2日召开的国务院常务会议讨论并原则通过《学前教育法》，决定将草案提请全国人大常委会审议。

早在十几年前，研究起草《学前教育法》就已列入教育部年度工作要点，2020年9月，《学前教育法草案》正式向社会公布。这部法律已连续列入全国人大常委会2022年度、2023年度立法工作计划。

值得注意的是，当前的人口形势与2020年草案征求意见时又有重大变化，2022年我国开始人口负增长。

国常会提出，要统筹当前和长远，根据新型城镇化进程和学龄人口变动趋势，科学规划学前教育资源配置，既有效满足需求，也避免造成资源浪费。

这不由得会引发联想:《学前教育法》会不会打破3-6岁学前教育对象的界限，将0-3岁托育纳入调整范围，从而避免适龄儿童减少后幼儿园大面积关停，同时助力解决“不想生，不敢生”问题？

幼儿园关停不可避免

我国学前教育事业快速发展，2022年学前教育毛入园率89.7%，可以说实现了规模化幼有所育。

新型城镇化进程和学龄人口变动趋势给学前教育带来了深刻影响。2022年，全国共有学前教育在园幼儿4627.55万人。

从2003年到2022年的20年间，幼儿园在园人数增长了2.3倍，从2004万人增长至4627.55万人。其中，从2004年开始，幼儿园在园人数连续17年增长。

然而，随着近几年出生人口下滑，幼儿园在园人数2021年出现负增长，比上年减少13.06万人。3月23日教育部新闻发布会公布的数据显示，2022年在园人数负增长加剧，比上年大幅减少177.66万人。

适龄儿童减少，幼儿园出现了关停现象，2022年全国共有28.92万所幼儿园，比2021年减少5600所。

今后学前教育资源会不会出现浪费？

21世纪教育研究院院长熊丙奇告诉21世纪经济报道，因适龄幼儿减少，幼儿园关停将不可避免。但如果以此为契机，提高幼儿园建设标准，推进“小园小班”建设，提高师幼比，并推进托幼一体化，把2至3岁幼儿的托育纳入幼儿园，将有助于拓展和优化现有学前教育资源的配置。

0-6岁还是3-6岁

不过，0-3岁托育是否应纳入学前教育，一直存在争议。

2020年9月公布的《学前教育法草案》明确规定，“本法所称学前教育是指由幼儿园等学前教育机构对三周岁到入小学前的学前儿童实施的保育和教育”，“国家实行三年学前教育制度”。

有专家介绍，征求意见稿之外，还有中国教育科学研究院、北京师范大学和西北政法大学等多个版本的学前教育法草案建议稿。这些建议稿对《学前教育法》的适用范围有着不同的看法。比如，一家权威机构的建议稿就提出，学前教育是指对0-6周岁学龄前儿童实施的保育教育。

在学前教育业内，很多声音也主张《学前教育法》中应该纳入0-3岁托育。主张的主要原因是:对于提升人口出生率会产生积极的促进作用；会促进女性就业；会让幼儿园有更多生源，避免已建成的资源浪费。

一些政策也被认为有利于推动0-3岁托育入法。比如，《国家中长期教育改革与发展规划纲要》强调要“重视0至3岁婴幼儿教育”。

因此，有专家主张，在《学前教育法》总则部分，对3岁以下儿童教育的基本方针、基本原则进行顶层设计，但是一些尚不成熟的具体的制度设计暂不做规定。

中国政法大学教育法研究中心主任李红勃指出，法律强调严格的概念界定，《学前教育法》所调整的学前教育，是国民教育体系的重要组成部分，幼儿园属于广义上的学校，这就要求学前教育的对象具备起码的理解力、控制力和行为能力。

“从法律概念出发，对0-3岁婴幼儿一般只实行保育，而不是学前教育，这是国际惯例。社会对0-3岁托育的期待没有错，但不宜纳入《学前教育法》调整，而是要建立单独的保育制度。”李红勃告诉21世纪经济报道。

李红勃认为，对0-3岁托育的法律调整，更适合交给民政部门牵头起草的《儿童福利法》。

当然，0-3岁托育立法，首先需要明确相关的政府职能。2019年发布的《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》中，关于婴幼儿照护服务的政府职责分工共涉及17个具体的相关部门，其中卫生健康部门承担着最为主要的主体责任。

有专家指出，0-3岁托育立法可能引发不同部门间的职能分配和博弈。

现实中，已经有幼儿园开始面向2岁半幼儿开设托班，且越来越受到地方政府支持。北京市就在《北京市“十四五”学前教育发展提升行动计划》中规定:“加大资源统筹，积极支持幼儿园举办2-3岁托班。”

这种既存事实如何与《学前教育法》立法相调适？

李红勃认为，目前幼儿园开设托班可以先行试点，然后由相关主管部门出台规章。等经验成熟了，将来在《儿童福利法》里设婴幼儿保育专章予以规定。

“幼儿园如果有足够的师资和场地，可以分成两个部，一个是学前教育部，一个是保育部。”李红勃说。